Обуздание надменной касты

Парадоксальная ситуация: бюрократия, во многом благодаря которой Дмитрий Медведев стал президентом, с большой вероятностью будет саботировать его реформы. Одна из нерешенных проблем только что закончившегося президентства – бюрократия, превратившаяся, по словам Владимира Путина, в «надменную касту». Новому президенту Дмитрию Медведеву эта проблема достается в наследство в полном объеме. Идущий в настоящий момент процесс можно охарактеризовать как «перезагрузку бюрократии». И если ничего не предпринимать, то существует большая вероятность, что обновленная бюрократия будет еще более коррумпированной, непрофессиональной и надменной.

Программную речь тогда еще кандидата в президенты Дмитрия Медведева страна услышала в середине февраля в Красноярске. Хорошая речь, речь либерала: «свобода лучше, чем несвобода» и все такое прочее. Конечно, есть что поправлять в программных положениях, если рассматривать их через призму практической реализации. Однако нельзя не признать, что сказанные слова определенно дают некоторую надежду на успех в борьбе с «надменными». Парадоксальная ситуация: бюрократия, во многом благодаря которой Дмитрий Медведев стал президентом, с большой вероятностью будет саботировать его реформы.

Чиновничеству нужна была стабильность, потому что, как отмечалось в президентском послании Федеральному собранию еще в 2005 году, «недобросовестная часть бюрократии научилась потреблять стабильность в своих интересах». Бюрократия получает эту стабильность. Но это совсем не означает ее лояльность к необходимым преобразованиям.

Можно не сомневаться, что изменения в структуре федеральной исполнительной власти будут. Да и как им не быть. Ведь уже с осени минувшего года можно слышать признания высокопоставленных чиновников в том, что административная реформа образца 2004 года не совсем удалась. С такой оценкой можно согласиться, если только очень снисходительно относиться к результатам административного реформирования. Потому что никакого рафинированного разделения министерств и ведомств на правоустанавливающие, контрольно-надзорные и управляющие госимуществом не получилось. Реформа, к сожалению, была сведена к структурно-организационному перетряхиванию органов власти и написанию административных регламентов. А как же мотивационный механизм чиновничества? Ведь если оно по-прежнему ориентировано на получение административно-статусной ренты, то никакие регламенты не сделают его работу более эффективной. Вот и сейчас не слышно признаний того, что сделать бюрократию эффективной может прежде всего ее здоровая мотивация.

Структура органов власти – интересный, но отнюдь не приоритетный вопрос. «Рисование квадратиков» (я так его называю) – занятие, безусловно, захватывающее. Сужу об этом по личному опыту, так как в далеком уже 1998 году, когда отставки-назначения правительства следовали одна за другой, был приобщен и к данному увлекательному процессу.

Однако бюрократии увлеченность структурными реорганизациями необходима, когда ей ничего не хочется менять. Это тот самый случай, когда содержание подменяется формой. Бюрократия приспособится к любой новой структуре. Перезагрузка пройдет максимально безболезненно.

Более того, такой формат позволяет бюрократии претендовать на получение дополнительных полномочий. И это уже происходит. К примеру, Минсельхоз выступил недавно с предложением перераспределить часть функций других ведомств в его пользу. Речь, в частности, шла о контроле за качеством продовольствия, о тарифном регулировании агроимпорта и регулировании земельных отношений.Благоприятнейшие условия для безболезненного приспособления и одновременного усиления дает бюрократии и программа социально-экономического развития до 2020 года. Сегодня все внимание этой программе, и в тени этого внимания старая-новая бюрократия приспосабливается к новому президенту. Программа – дело важное, но грош цена стратегическим приоритетам, если они, пусть и невольно, мешают выполнению неотложных задач.Между тем уже переходное время от старого к новому президентству можно было бы использовать с гораздо большей пользой для того, чтобы хорошие идеи, прозвучавшие в программных речах Дмитрия Медведева, не оказались профанированы перестроившейся бюрократией. Во-первых, должно быть гораздо конкретнее сказано, каким видится новый административный аппарат. Следует изменить приоритеты административной реформы. Главное – не структурная организация органов власти (хотя и здесь важно исправить очевидные ошибки), а формирование здорового мотивационного механизма чиновничества. А это прежде всего введение такой системы оплаты труда госслужащих, где уровень зарплаты был бы прямо увязан с эффективностью труда. Какое-то движение в данном направлении началось несколько лет назад. Я имею в виду БОР (бюджетирование, ориентированное на результат). Но ведь это технология бюджетирования ведомств, а ключевое значение имеет БОР уровня конкретных исполнителей. К сожалению, к этому мы даже не подступались.

Во-вторых, должны быть четко названы конкретные меры по борьбе с коррупцией. Да, в интересах дела не все можно предавать огласке. Но очень многое – можно и нужно. Мы же пока только и слышим правильные слова о необходимости борьбы с коррупцией, о будущем соответствующем национальном плане и т. п. Этого явно недостаточно.

Ведь если бы были озвучены реальные антикоррупционные меры, даны соответствующие поручения, процесс очищения бюрократии уже бы активно шел. Немало обнаружилось бы и тех, кто не стал бы энергично искать места в будущем бюрократическом аппарате, а постарался бы уйти из этой сферы. А иные и не пошли бы на государственную или муниципальную службу, если там начинают так «гайки закручивать». Важно ведь не только очистить нынешний бюрократический аппарат, но и не допустить его нового «загрязнения».Как всегда, лучше всего личный пример. Особый режим открытости должен быть установлен для гражданских служащих, назначение (представление) на должность и освобождение (представление на освобождение) от должности которых осуществляется президентом или правительством Российской Федерации. Их, кстати, не так много – несколько сотен. Но это как раз та «голова», с которой «рыба» не должна «тухнуть».Указанные служащие должны представлять по запросу общероссийских средств массовой информации сведения о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера не только в отношении себя, что уже предусматривается действующим порядком, но и в отношении супруги и детей. После увольнения с гражданской службы такие сведения должны представляться пожизненно. Также пожизненным в отношении всех госслужащих должен быть запрет на занятие государственных должностей в случае осуждения за взяточничество.

Должна быть введена уголовная ответственность юридических лиц за коррупцию. Актуальность данной меры предопределяется, к примеру, широко распространенной сегодня системой «откатов» при получении контрактов на поставку товаров (выполнение работ, оказание услуг) для государственных и муниципальных нужд. Эти и другие меры вполне могут реализовываться уже сегодня. Мы упускаем время. Опять неправильно расставили приоритеты. А это самые что ни на есть комфортные условия для того, чтобы старый бюрократический аппарат перенастроился, приспособился и в конечном итоге еще более окреп.Бюрократия – как мутирующий вирус. Если допустить еще одну мутацию, то понадобится система профилактики, включая вакцинацию и противоядие. У нас нет пока ни того ни другого.В предыдущие годы неэффективность административного аппарата была не так ощутима. Поскольку ее демпфировали ошеломляющий рост цен на нефть, долгожданная отдача от тяжелейших рыночных реформ 90-х годов и относительно успешные преобразования по ряду направлений в начале 2000-х годов. Но времена меняются. Нестабильность на мировых финансовых рынках пока не критична, но и хорошего от нее мало. Борьба с инфляцией настолько неэффективна, что не перестаешь удивляться. Налицо явный дефицит идей (да и откуда же им взяться при таком-то бюрократическом аппарате). И в этих условиях, если бюрократии будет дана возможность «перезагрузиться», именно она станет главным тормозом необходимых преобразований.

Текст: Игорь Николаев, директор департамента стратегического анализа, партнер компании ФБК [2]