Законное волнение

Мировой экономический шторм, первой жертвой которого стали финансовые институты, резко обнажил проблему «оснастки» российского банкинга. Как выясняется, ему по-прежнему не хватает адекватной законодательной базы.

Первого января этого года вступили в силу поправки к закону «О дополнительных мерах государственной поддержки семей, имеющих детей». Суть такова: отныне средства так называемого материнского капитала могут быть направлены на погашение ипотечных кредитов. То, о чем давно просили банкиры, наконец свершилось — государственные мужи согласились с простой мыслью: улучшение жилищных условий вполне вписывается в представления о благе семьи растущих в ней детей.

Ирония судьбы заключается в том, что ипотека в России пребывает в состоянии, близком к инфарктному. Ипотечные кредиты берут считанные россияне (во-первых, подскочили процентные ставки, во-вторых, не ясно с ценами на жилье). И вот тем из них, кто имеет двоих и более детей, причем родившихся недавно, отныне предоставлена возможность облегчить свои кредитные долги. Столь желанная год назад и столь неактуальная сегодня.

ЧЁРНЫЕ ДЫРКИ
Подобная история довольно типична для законотворчества в финансовой сфере. Переиначивая известное выражение, сегодня можно сказать: суровость российских законов легко компенсируется их неактуальностью. Но это еще полбеды, поскольку отсутствие законов, как известно, компенсируется нормативными актами всевозможных чиновных ведомств. А так как в России «что не разрешено, то запрещено», это означает, что тот или иной пробел в финансовом законодательстве может обернуться большими проблемами для участников рынка.

Они отмечают, что во многих сферах рынка в законодательстве зияют существенные прорехи. А так как большинство «финансовых» законов через российский парламент проходит не в пример тяжелее, чем конституционные поправки, многие из этих прорех насчитывают уже многолетнюю историю.

Например, многострадальный закон о потребительском кредитовании так и не был принят и воплощался по частям, усилиями Центробанка. Последний ввел в обиход сначала понятие эффективной процентной ставки (ЭПС), причем снабдив ее такой формулой расчета, что за ее составление впору давать Нобелевскую премию, как за теорему Ферма. «Не оправдавшая возложенных на нее надежд эффективная процентная ставка благополучно канула в Лету — возродившись в новом облике: теперь это полная стоимость кредита (ПСК), — напоминает Марина Корф, банковский аналитик. — Соответствующие изменения внесены в закон о банках и банковской деятельности, частично кредитный рынок регулируется законом о защите прав потребителей, но долгожданный закон о потребительском кредитовании (за два года были созданы уже три его версии) так и пребывает в стадии законопроекта».

Между тем сегодня, когда, по оценкам пессимистов, кризис может спровоцировать массовый невозврат кредитов, закон, регулирующий взаимоотношения кредиторов и заемщиков, был бы нелишним.

Схожая ситуация с законом об образовательных кредитах. Принят он так и не был, ссуды на обучение выдавались, по многим из них возникли дефолтные ситуации, и, хотя министр образования Фурсенко заверил «кредитных» студентов, что выгонять их никто не будет, спокойствия факт отсутствия закона, естественно, не прибавил.

Закон о стройсберкассах, разработанный «отцом русской ипотеки» думцем Иваном Грачевым, также лег под сукно. И хотя г-н Грачев последние два года на каждом углу кричал, что России нужна собственная, альтернативная заимствованиям на Западе система длинных денег, от него, откровенно говоря, в основном отмахивались, считая это идефикс очередного слишком увлеченного своим творчеством парламентария. Теперь, понятно, нет ни длинных денег, ни альтернативных систем.

Этот список можно продолжать долго. «К сожалению, мы по российской традиции долго запрягаем, а быстро едем только тогда, когда гром уже грянет, — говорит Павел Медведев, зампред банковского комитета Думы. — Некоторые законы, которые давно надо было бы принять, принимаются только сейчас». К чести парламента надо отметить, что примерно с ноября (когда кризисный гром грянул) думцы засучили рукава.

СТРАХОВКА СРАБОТАЛА
Весьма оперативно были приняты поправки к закону о страховании вкладов. Они дали Агентству по страхованию вкладов (АСВ) право заниматься санацией дефолтных банков, а также подняли планку защищенных страховкой депозитов с 400 тыс. до 700 тыс. и вместо 80-процентного ввели принцип 100-процентного возмещения вкладов в случае дефолта банка.

«Тут важна даже не абсолютная цифра страховки, а сам факт ее подъема, — считает Сергей Дзюбенко, член правления Swedbankа. — Это инструмент, который отвечал конкретной задаче. Кстати говоря, задача решена — оттока вкладов не произошло». С ним согласна и Татьяна Сибилева, директор департамента розничного бизнеса банка «Стройкредит»: «Сегодня система страхования вкладов полностью выполняет свои функции и не нуждается в дополнительных изменениях. Повышение максимального размера страхового возмещения способствовало росту доверия вкладчиков к российской банковской системе. В результате даже на фоне крайне непростой ситуации на финансовых рынках удалось избежать обвального снижения объема депозитов физических лиц. Более того, отток средств населения, наблюдавшийся осенью, уже сменился притоком».

«Принятые поправки считаю правильными, — заявил «Профилю» Анатолий Аксаков, депутат Госдумы, президент Ассоциации региональных банков России. — Пять лет назад, когда рассматривался законопроект о страховании вкладов, я выступал за то, чтобы закрепить за Агентством по страхованию вкладов полномочия по оздоровлению кредитных организаций. К сожалению, понадобился кризис, для того чтобы это прописать в законе. Сейчас, полагаю, АСВ, занимаясь санацией банков, должно также получить право заключать мировые соглашения с их кредиторами. У АСВ также должен быть в арсенале еще один инструмент — возможность выкупа активов, кредитных портфелей у банков, испытывающих недостаток ликвидности. Многие активы кредитных организаций, став неликвидными в условиях кризиса, с изменением экономической конъюнктуры вновь будут востребованы и значительно вырастут в цене. Государство могло бы выделить средства АСВ для их приобретения, что позволило бы многим банкам решить проблемы с ликвидностью».

Банкиры весьма позитивно оценивают состоявшийся «тюнинг» закона о страховании вкладов, однако предлагают еще кое-какие шаги в части укрепления депозитного рынка. «В действующей редакции этого закона Центробанк не уплачивает процентов по остаткам денежных средств, находящимся на специальном счете агентства, — отмечает Ирина Данилина, начальник юридического управления и вице-президент СМП Банка. — Принимая во внимание, что страхование вкладов — не денежно-кредитная политика ЦБ, а интересы вкладчиков, в законе можно было бы предусмотреть начисление Центробанком процентов по счету агентства, что увеличивало бы Фонд обязательного страхования вкладов». Данилина также полагает, что сейчас как никогда актуально принятие закона о «безотзывных» вкладах, о необходимости которого столь долго твердили российские банкиры.

«Российское гражданское законодательство построено по принципу свободы договора сторон, однако некоторые его статьи носят императивный характер, что объясняется необходимостью защитить интересы так называемой слабой стороны договора, например права потребителей, — напоминает Екатерина Колесова, директор юридического департамента Бинбанка. — Однако в правоотношениях по договору вклада «слабой» стороной, по сути, оказывается банк, который должен по первому требованию вкладчика вернуть вклад.

Именно это и приводит к коллапсам на рынке, когда из-за необоснованной паники вкладчики предъявляют свои требования досрочно. Дискуссия, в том числе в прессе, по этому поводу была длительной, но ни к чему не привела. Хотя введение «безотзывки» могло бы смягчить кризис ликвидности банковской системы, наступивший в прошлом году. Думаю, для поддержания стабильности банковской системы необходимо внести в Гражданский кодекс изменения, предоставляющие сторонам договора банковского вклада право самостоятельно устанавливать порядок возврата денежных средств. При этом можно ведь ограничить сумму безотзывного вклада предельной планкой страхового возмещения».

БАНКРОТЫ ВНЕ ЗАКОНА
Когда после 12-летней эпопеи был принят закон о страховании вкладов, вице-премьер Александр Жуков пошутил в адрес его главного разработчика, Павла Медведева: «Вам, Павел Алексеевич, надо было самому воспрепятствовать принятию вашего детища, иначе теперь ведь нечем будет заняться». Однако практика работы парламента подтверждает, что тому же г-ну Медведеву заняться есть чем. Например, пробиванием закона о личном банкротстве. Впервые о нем заговорили еще в 2006 году, однако воз и ныне там.

«Я очень надеялся, что до 26 декабря, когда завершилась осенняя сессия, закон о банкротстве физических лиц будет принят, — говорит Медведев. — Сейчас он очень актуален: многие опасаются, что кризис и связанные с ним увольнения и сокращения доходов вызовут личный дефолт многих россиян и рост невозвратов кредитов физическими лицами».

Вокруг законопроекта о личном банкротстве скрещивалось много копий; одни подавали его как акт, продиктованный исключительно заботой о благе простого люда, другие — как механизм «крепостного права» для кредиторов. Сам Медведев полагает, что «закон нужен, чтобы человек, оказавшийся в тяжелом финансовом положении, с одной стороны, по возможности гасил свои долги, а с другой — не потерял жизненно необходимого имущества». То есть закон обоюдовыгоден и должникам, и кредиторам.

Коллега Медведева по думской работе Анатолий Аксаков поддерживает эту инициативу. «Полагаю, закон необходим, — отмечает президент АРБР. — Кризис привел к тому, что некоторые заемщики кредитов либо потеряли работу, либо стали получать меньшие доходы от своей деятельности. Могу ответственно сказать, что банки не заинтересованы проблемные кредиты ставить на просрочку, поскольку это требует значительного увеличения резервирования средств в ЦБ, а также создает проблемы с надзорными органами. Банки готовы войти в положение заемщика, реструктурировать этот долг. Но все это должно происходить в нормальном правовом пространстве. Для этого как раз и нужен закон о личном банкротстве. При этом закон должен быть так прописан, чтобы не стимулировать уход заемщиков в банкротство. Банкротство — это чрезвычайная ситуация при чрезвычайных обстоятельствах. Если же оно является результатом безответственности или безалаберности соответствующего лица, то это лицо должно нести соразмерную ответственность, административную и материальную».

Однако, в отличие от системы страхования вкладов, институт личного банкротства вызывает неоднородную реакцию участников рынка. «Механизм личного банкротства, даже по опыту других стран, — это не панацея от кризиса потребительского кредитования», — напоминает Ирина Данилина. «Перспективы принятия закона о банкротстве физических лиц в той или иной редакции в нынешних условиях вполне реальны, а возможно, даже и необходимы, — считает Екатерина Колесова. — Однако необходимо, чтобы законодатель при принятии такого закона защищал в том числе права кредиторов. Любое банкротство и так дает должнику дополнительные права по сравнению с добросовестным заемщиком, исполняющим свои обязательства в срок. Банкротство — это всегда реструктуризация, отсрочка уплаты долга, отмена штрафных санкций и т.п.

Один из проектов даже так и называется: «О внесении изменений в некоторые законодательные акты в части введения реабилитационных процедур в отношении гражданина-должника». То есть баланс интересов добросовестного кредитора и недобросовестного должника рассматривается в аспекте помощи последнему. При этом, если при банкротстве предприятия в случае недостаточности имущества для удовлетворения всех кредиторов результатом процедуры банкротства является ликвидация юрлица, то банкротство физлица в нынешнем законопроекте никаких серьезных последствий для такого лица не несет. Полагаю, надо при принятии такого закона разработать меры поражения банкрота в основных гражданских правах на долгий срок, а также принять меры к тому, чтобы банкротство не было для него однозначно выгодным, как выглядит это в нынешних проектах».

Понять точку зрения, которую озвучивает г-жа Колесова, разумеется, можно. Если, конечно, по упомянутой аналогии с системой банкротства юрлиц сторонники «жесткой модели» не будут требовать «ликвидации» банкрота вообще.

Впрочем, тут есть и другие проблемы. «В законопроекте я вижу несколько потенциальных «подводных камней», — говорит Дмитрий Жданухин, генеральный директор Центра развития коллекторства. — Во-первых, это возможность злоупотребления процедурой банкротства для освобождения от долговых обязательств. Например, должник дистанцируется от своего имущества (якобы продает или дарит его родственникам либо доверенным лицам) и проходит процедуру банкротства, фактически не теряя свои активы. Во-вторых, предусмотрен слишком долгий — пять лет — срок реструктуризации долгов и отсутствуют механизмы четкого контроля за выполнением плана реструктуризации». Однако, по мнению Жданухина, «несмотря на неоднозначность законопроекта, сама возможность банкротства граждан важна прежде всего в психологическом плане — для стимулирования должников к компромиссному решению проблемы. При этом коллекторы должны понятно для должника описать не только юридические, но и экономические, психологические и прочие последствия банкротства, чтобы он не считал эту процедуру возможностью легко избавиться от проблем».

БОЛЬНЫЕ МЕСТА
Механизмы борьбы с «взять и не отдавать» многие банкиры по-прежнему считают одним из самых больных мест в сегодняшнем банковском законодательстве. Впрочем, их начинают лечить.
«Проблемные моменты в законодательстве о залоге, об обращении взыскания в условиях кризиса и снижения платежеспособности должников, естественно, обострились, — отмечает Екатерина Колесова. — Принятие пакета законов 30 декабря 2008 года — «О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием порядка обращения взыскания на заложенное имущество», «О внесении изменений в Федеральный закон «О несостоятельности (банкротстве)» и ряда других — стало лучшим подарком к Новому году, который только мог преподнести законодатель. Наконец-то предложения, высказываемые банками и банковскими ассоциациями, были услышаны и практически все приняты».

Напомним, этими «срочными» законами были защищены права залоговых кредиторов при процедуре банкротства, ограничены возможности должника выводить денежные средства на «текущие платежи», законодательно установлен размер вознаграждения арбитражному управляющему.

Банкиры жалуются и на другие законодательные болячки. Например, Ирина Данилина отмечает разрозненность и бессистемность банковского права в России и считает необходимым создание Банковского кодекса. Еще один предмет стенаний финансистов — система противодействия легализации преступных доходов.

«Самые большие проблемы, на мой взгляд, сейчас сконцентрированы в этой области, — говорит Марина Корф. — Печально известный закон №115-ФЗ не просто жесток — он просто не может быть реализован на практике во многих аспектах. Не случайно ЦБ уже третий раз, до 1 апреля 2009 года, продлил мораторий на применение мер воздействия к нарушителям этого закона в части работы с иностранными публичными должностными лицами и безналичных расчетов физических лиц. Но и при наличии моратория в соответствии с этим законом можно легко подвести под отзыв лицензии практически любую кредитную организацию — было бы желание. С другой стороны, понятно, что принятие этого закона все же вывело Россию из черного списка FATF. Так что вопрос не однозначный, но ясно, что система «антиотмывочных» мер должна все же быть как-то больше адаптирована к банковской практике».

Законодатели со своей стороны, напротив, видят новые лазейки для «серых» финансов. В частности, Павел Медведев считает актуальным вплотную заняться деятельностью всевозможных платежных интернет-систем, типа «Яндекс Деньги» или WEBMoney.

«Стоит лишь войти в Интернет, как на вас выльется поток предложений открыть счет в каком-нибудь электронном или мобильном кошельке и, внеся на него деньги, производить через него платежи и расчеты, — говорит парламентарий. — Все расчеты в таких системах абсолютно анонимны. Студенты, с которыми я продолжаю контактировать по мере сил, донесли до меня слух, что теперь «передовые» преподаватели перестали брать взятки в наличной форме. Они открыли счета в электронных псевдобанках и требуют, чтобы их ученики сделали то же самое. Взятка переводится со счета на счет. Телефонные конторы тоже постепенно превращаются в банки. Перевод денег с вашего телефонного счета на счет вашего приятеля — это, по сути, банковская операция. И эта деятельность не может оставаться в «серой зоне», вне регулирования».

ЧТО ДАЛЬШЕ?
Кризис действительно стал тем самым жареным петухом, который клюнул российского законодателя в побудительное к действиям место. «Нельзя не отметить, что КПД депутатов Госдумы в отношении принятия законодательных и других нормативных актов в октябре—декабре прошлого года резко возрос, — отмечает Марина Корф. — Две недели от внесения законопроекта в Госдуму и до публикации закона — всегда бы так! Да и принятые документы, надо признать, оказались в большинстве своем своевременными и адекватными. Центробанк получил возможность предоставлять банкам кредиты без обеспечения на срок до шести месяцев на основании оценок рейтинговых агентств (закон №171-ФЗ). Единовременная ежеквартальная уплата НДС распределена на три месяца (закон №172-ФЗ). Ставка налога на прибыль снижена с 24% до 20%, а размер амортизационной премии увеличен с 10% до 30% (закон №224-ФЗ). Внешэкономбанк получил право в 2009 году предоставлять валютные кредиты организациям для погашения ранее полученных кредитов (закон №173-Ф). И даже расширен перечень соглашений, о которых финансовые организации не должны будут направлять уведомление в антимонопольный орган (закон №195-ФЗ)».

Однако далеко не все однозначно гладко. По мнению Анатолия Аксакова, одна из существенных проблем — отсутствие многих финансовых технологий и инструментов, которые эффективно работают на западных рынках.

«Принятая четыре года назад Стратегия развития банковского сектора и финансового рынка до 2008 года была призвана устранить это отставание, — напоминает Аксаков. — Однако сделать этого не удалось. Намеченные в Стратегии мероприятия реализованы, по самым смелым оценкам, не более чем на 30%. Из 38 пунктов, содержащихся в плане мероприятий, не реализованы 24, частично реализованы — 3. Причем большая часть нереализованных мер — это принятие соответствующих проектов федеральных законов. Между тем в течение трех последних лет парламентом было рассмотрено лишь 8 законопроектов из более чем 30, предусмотренных Стратегией. Эти документы носили частный, вторичный характер. Решение наиболее сложных и фундаментальных правовых проблем, затронутых в Стратегии, по сути, было провалено ответственными исполнителями.

При этом полностью провалены именно системные, инфраструктурные вопросы — совершенствование регулирования учетной системы (Центральный депозитарий), биржевой деятельности и клиринга, создание и внедрение новых финансовых инструментов (видов ценных бумаг) и технологий. Кстати, последней крупной новацией в области регулирования рынка ценных бумаг стало принятие в 2003 году закона «Об ипотечных ценных бумагах». Между тем поддержке рынка ипотечного кредитования в этом году надо уделить особое внимание. Ипотечные программы следует дополнить системой жилищных накоплений, а сделки секьюритизации ипотеки необходимо расширить за счет выпуска нового вида ипотечных ценных бумаг — закладных листов. Без этих новаций рынок ипотеки в текущем году может сократиться более чем вдвое».

В какой-то мере именно кризис благоприятствует законодателям. Сегодня многие участники финансового рынка в определенной степени смотрят на государство как на всеобщего «антикризисного управляющего». И готовы максимально лояльно принять его инициативы. Что логично: лучше горькое лекарство, чем вообще остаться без лечения.

«Если же отвлечься от кризиса, то многие тенденции в развитии законотворчества банкиров не радуют, — отмечает Марина Корф. — Требования и санкции постоянно ужесточаются, количество контролирующих органов, форм отчетности и непрофильных функций у банков увеличивается, расходы на обеспечение соответствия деятельности банка законодательству растут с катастрофической скоростью».

Впрочем, подчеркивает аналитик, такое положение дел не является национальной особенностью России: «Европа уже сходит с ума от Директивы о рынках финансовых инструментов (MiFID), Директивы по платежеспособности II, Директивы о платежных услугах и Плана действий в сфере финансовых услуг (FSAP). В США ситуация не лучше: там давят на бизнес Правила RegNMS, Правила идентификации Федерального совета по надзору за финансовыми учреждениями (FFIEC), Правило 22с-2, Постановление Майкла Чертоффа по национальной безопасности, Постановление о готовности к стихийным бедствиям и т.д. От мирового финансового кризиса директивы, соглашения и правила не спасают. Другое дело, что без них, возможно, все было бы еще хуже. Поэтому можно даже посочувствовать законодателям. Критерий справедливой сделки известен: это когда все стороны договора остались недовольны. Вероятно, в случае со справедливыми законами дело обстоит примерно также».

Текст: Ян Арт, финансовый обозреватель [3], журнал «Профиль» [4], специально для «Иной газеты»
Илл. из архива «Иной газеты»